Jurisprudentie

Afd. bestuursrechtspraak Raad van State 30 juni 2004

Gebruikte autobanden zijn afvalstof. Feitelijke situatie bepaalt wie handhavende bevoegdheid heeft.

Vindplaats
200305740/1, StAB 4/2004, nr. K76 (m.nt. A. Blomberg)

Regelingen
Wm, art. 1.1, lid 1; art. 8.2
EG-richtlijn 75/442, art. 1
Ivb, bijlage I, cat. 28.4 onder a

Casus
Afwijzing van verzoek om toepassing van bestuursdwang tegen een handel in sloopmaterialen. Verweerder (het college van b. en w. van Lingewaal) heeft zich onbevoegd geacht om handhavend op te treden. In de inrichting worden afvalstoffen, waaronder banden van personen en vrachtwagens, opgeslagen. De banden zijn van verschillende kwaliteit. Niet uitgesloten is dat de opslag meer dan 50 m3 bedraagt.

Rechtsvraag
Wat is bepalend voor het antwoord op de vraag wie handhavend moet optreden?

Uitspraak
De Afdeling overweegt dat de banden restproducten zijn die niet als zodanig voor later gebruik waren beoogd. Volgens de maatschappelijke opvattingen worden deze banden als afvalstoffen beschouwd, waar de vorige houders zich van ontdoen. Dat de banden nog een zekere economische waarde hebben en een deel geen bewerking behoeft en direct kan worden ingezet, doet hier niet aan af, te minder omdat de banden ongesorteerd (op kwaliteit) worden aangeboden. De banden zijn afvalstoffen in de zin van de Wet milieubeheer. Voor het antwoord op de vraag of verweerder bevoegd was om handhavend op te treden, is de feitelijke situatie ter plaatse ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bepalend. Verweerder heeft onvoldoende onderzocht wat de opslagcapaciteit voor afvalstoffen in de inrichting was. Volgt vernietiging van het besluit. Tevens wordt verweerder opgedragen om de opslagcapaciteit voor afvalstoffen vast te stellen. Indien de capaciteit meer dan 50 m3 bedraagt, dient verweerder het verzoek om handhaving onverwijld aan het college van gedeputeerde staten door te zenden.

Commentaar auteur
In haar noot bij deze uitspraak merkt Aletta Blomberg op dat het in de praktijk regelmatig voorkomt dat bedrijven waarvoor het college van B en W vergunning heeft verleend, op een bepaald moment activiteiten gaat uitoefenen die niet door een vergunning worden gedekt en waarvoor in het Ivb het college van Gedeputeerde Staten (GS) als bevoegd gezag is aangewezen. Daarbij gaat het veelal om handelingen met afvalstoffen in een hoeveelheid die de 50 m3 overstijgt (categorie 28 Ivb). In dergelijke gevallen rijst telkens de vraag of het oorspronkelijk bevoegde orgaan (B en W) dan wel het orgaan dat in het Ivb daarvoor wordt aangewezen (GS) handhavend moet optreden. De jurisprudentie van de Afdeling is consistent: de feitelijke situatie ten tijde van het nemen van het handhavingsbesluit is bepalend voor de vraag wie tot handhaving moet overgaan.
Hoewel het standpunt van de Afdeling juridisch klopt, kan het in de praktijk leiden tot het frequent wisselen van bevoegd gezag. Daarom is het ministerie van Vrom van oordeel dat categorie 28 van het Ivb alleen maar inrichtingen betreft die "uitsluitend of in hoofdzaak zijn bestemd voor de opslag, be- en verwerking en de overige in categorie 28 omschreven handelingen met afvalstoffen" (zie brief staatssecretaris van VROM, van 4 februari 2003, kernmerk SAS/2003003494.

Blomberg signaleert in haar noot dat de lijn die de staatssecretaris voorstaat om twee redenen problematisch is. In de eerste plaats leidt een criterium als "uitsluitend of in hoofdzaak bestemd zijn" tot rechtsonzekerheid, omdat het niet eenduidig is. Want waar ligt precies de grens dat een bepaalde activiteit niet meer een 'bijverschijnsel' is maar een volwaardige (neven)activiteit die ook als zodanig dient te worden gereguleerd? Het geschil waaraan de brief van de Staatssecretaris refereert is wat dat betreft illustratief. Het geschil had betrekking op een manege waarin meer dan 50 m3 afvalstoffen lagen opgeslagen. De brief gaat er zonder meer van uit dat de manege-activiteiten als hoofdactiviteit moeten worden aangemerkt. Dat mag dan wellicht uit oogpunt van bedrijfsvoering het geval zijn, maar daar staat tegenover dat de milieuhygiënische gevolgen van de opslag van meer dan 50 m3 afvalstoffen veel groter kunnen zijn dan die van het houden van enkele paarden. De samenstelling van het Ivb is gebaseerd op de milieuhygiënische gevolgen van activiteiten. Dus ook op grond van de brief kan goed worden bepleit dat in het gegeven voorbeeld de opslag van afvalstoffen als hoofdactiviteit dienen te worden aangemerkt.
Ten tweede heeft de wetgever niet voor niets de verantwoordelijkheid voor bepaalde typen activiteiten of handelingen bij een hoger orgaan dan B en W gelegd. Voor handelingen met afvalstoffen gelden niet alleen specifieke regels, zij maken ook deel uit van een groter geheel: het doelmatige beheer van afvalstoffen in Nederland. Het is in dat verband zaak dat GS zicht kunnen houden op handelingen met afvalstoffen van enige omvang. Daarbij past niet het 'weglekken' van verantwoordelijkheid naar gemeentelijk niveau.

Aanvullend commentaar werkgroep
De Werkgroep onderkent dat "uitsluitend of in hoofdzaak bestemd voor de opslag, be- en verwerking van afvalstoffen" zoals categorie 28 van het Ivb zou moeten worden gelezen kan leiden tot rechtsonzekerheid. Een en ander is ook afhankelijk van de invalhoek die hierbij wordt gehanteerd (oogmerk bedrijfsvoering om milieuhygienische impact).